INFORME SOBRE EL DICTAMEN DEL SECRETARIO GENERAL DEL PLENO.
Carácter facultativo de las consultas populares
Conforme a la normativa vigente, las consultas ciudadanas en ningún caso tienen
carácter obligatorio o preceptivo, sino que siempre tienen naturaleza facultativa:
“De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, (…) los Alcaldes, previo
acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a
consulta popular (…).” Art. 71 LBRL.
“1. De conformidad con la legislación básica de régimen local, los alcaldes o alcaldesas, previo acuerdo por
mayoría absoluta del pleno y autorización del Gobierno del Estado, podrán someter a consulta popular
aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local… (Art. 80 LILE)
El Alcalde o Alcaldesa podrá emitir resolución de convocatoria de la consulta ciudadana previo acuerdo por
mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno del Estado. (Art. 24 ROCC)
La naturaleza facultativa es predicable tanto del acuerdo plenario, como de la
autorización del gobierno central, como, en última instancia, del acuerdo de Alcaldía.
Con la propuesta de consulta planteada, lo que se pretende es que, en este caso el
Alcalde y el Pleno del ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, en una decisión política
renuncien voluntariamente a la facultad que siempre tendrán y podrán volver a
ejercer si así lo estiman oportuno, y en ciertos casos se auto obliguen a realizar por
sistema consultas ciudadanas, para que los proyectos de especial relevancia que
superen los cinco millones de euros sean refrendados mediante una consulta popular.
No es cierto que su objetivo sea modificar, alterar, u omitir, la legislación vigente sobre
consultas populares, que en todo caso otorga a estas naturaleza facultativa, nunca
preceptiva, tal y como expone la Secretaría General del Pleno, ya que lo que pretende
es que los grupos políticos que forman el Pleno y el propio alcalde decidan
políticamente que estos proyectos sean refrendados por sus ciudadanos y ciudadanas,
no se pretende modificar ninguna legislación. De hecho, estos proyectos pueden
presentarse a consultas ciudadanas por los propios grupos políticos. Por lo tanto, lo
que se está solicitando con esta propuesta de consulta es ni más ni menos una
voluntad política para el refrendo social de este tipo de proyectos.
Por consiguiente, de aprobarse la consulta se estaría vulnerando o modificando lo
dispuesto en la legislación estatal y autonómica sobre la naturaleza misma de las
consultas populares, omitiendo los ineludibles procedimientos que una modificación
legal de este calado habría de conllevar.
Ni mucho menos por que como ya hemos planteado la decisión es política y dicha
decisión puede ser revocada en cualquier momento por otra decisión política, no sería
necesario, ni es lo que se pide ninguna modificación legal.
Sobre la eficacia de los actos administrativos
Conforme al art. 39.1 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común,
“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se
presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en
ellos se disponga otra cosa”, y “la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el
contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación
superior”.
Así pues, los actos administrativos se presumen válidos desde que se dictan, sin
perjuicio de que deban ser notificados o publicados para que resulten eficaces frente
a terceros. Salvo escasísimas excepciones, la Ley no contempla ningún tipo de
trámite de ratificación de los actos administrativos por parte de un tercer órgano,
institución, ciudadanía, etc.
De acuerdo con el art. 8 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público,
“La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes”.
Este precepto expone las dos caras de la moneda en que se materializa la
competencia. Por una parte, aquel órgano que tiene atribuida una competencia no
puede renunciar a ella y, por otra parte, sólo en ejercicio de una competencia
legítimamente atribuida puede un órgano actuar válidamente.
Con la obligatoria “ratificación” de sus acuerdos, en la práctica se estaría privando a
los órganos administrativos del ejercicio efectivo de sus competencias, algo vedado
por la Ley5, y se estaría trasladando esa competencia a la ciudadanía, confundiendo
el derecho a la participación ciudadana que corresponde a los vecinos de un
municipio (art. 18.1.b de la LBRL y 43 .1.b de la LILE) con una suerte de potestad
administrativa ciudadana.
En este caso, como en el anterior, la Secretaría General del Pleno da por hecho cosas
que no se ajustan al espíritu ni el objetivo de la propuesta. No se pretende quitar la
competencia administrativa a las Administraciones Públicas, en este caso al
Ayuntamiento, ya que como hemos dicho, la decisión es política, exclusivamente, y
solo para una serie de proyectos, no para otros, y como toda decisión política se
puede revertir en cualquier momento, con el coste político que le corresponda pero
siempre se puede revertir, ya que la decisión aunque es vinculante, en el supuesto de
que la consulta se celebrase y el resultado fuese afirmativo, no cambia de facto la
legislación.
En este caso, además, el planteamiento de la Secretaría General del Pleno cae por su
propio peso, ya que el artículo 13 de ROCC, da la posibilidad a los grupos políticos de
plantear una consulta ciudadana por cada uno de este tipo de proyectos, sin que esto
suponga ningún tipo de menoscabo de la legislación mencionada por la Secretaría
General del Pleno. Por lo tanto, o el artículo está mal y habría que modificarlo, o está
bien y lo mismo que los grupos políticos podría hacerse con la ciudadanía.
Es cierto que lo que se pretende, es que siempre que se presente un proyecto de más
de 5 millones de presupuesto, se tenga que realizar una consulta ciudadana para
refrendarlo, tan cierto como que se podría dar el caso de que si los grupos políticos de
la oposición se ponen de acuerdo, se podría plantear una consulta de carácter
institucional basándose en el artículo 13 para cada uno de los proyectos de esas
características, sin que eso suponga ninguna vulneración de la legislación.
Vulneración de la normativa sobre procedimiento administrativo común
Por otra parte, con esta decisión se estaría introduciendo un trámite preceptivo
(ratificación mediante consulta popular) en los correspondientes procedimientos
administrativos, que no está contemplado en la Ley de Procedimiento Administrativo
Común, ni en el resto de leyes administrativas, principalmente en la Ley de Contratos
del Sector Público.
En materia de procedimiento administrativo común, la competencia exclusiva recae
sobre el Estado, de conformidad con el art. 149.1.18ª de la C.E., por lo que, de
aprobarse esta consulta, y hacerse efectivo su resultado, se estaría vulnerando dicha
competencia estatal.
Insistimos es una decisión política el dar la posibilidad a la ciudadanía para que
refrenden mediante una consulta ciudadana los proyectos de especial relevancia para
el municipio. Esto no supone de ninguna manera que el estado tenga que cambiar
nada ya que es un trámite que el ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz o mejor dicho que el
pleno y el propio alcalde deciden que hay que incluir en la toma de decisiones, no en
el procedimiento administrativo. La consulta planteada no afecta al ámbito administrativo sino al de la toma de decisiones previa al inicio del procedimiento administrativo del proyecto en cuestión.
Por lo tanto, no afecta al proceso administrativo de ninguna manera. Antes de que se
decida que se va a iniciar el procedimiento, se pregunta y si es refrendado se inicia el
procedimiento y si el resultado es negativo y el alcalde así lo decide, no se inicia.
Vulneración del art. 69.2 de la LBRL
Una objeción fundamental a la consulta planteada la encontramos, asimismo, en el
art. 69.2 de la LBRL:
“Artículo 69.
(…)
2. Las formas, medios y procedimientos de participación que las Corporaciones
establezcan en ejercicio de su potestad de autoorganización no podrán en
ningún caso menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los
órganos representativos regulados por la Ley.
Es decir, que la propia LBRL dispone que en ningún caso las formas de participación
ciudadana pueden impedir a los respectivos órganos municipales el ejercicio de sus
respectivas facultades, o dicho de otro modo, que aunque los ayuntamientos puedan
regular, en el marco de la normativa estatal y autonómica, los procedimientos de
participación ciudadana, en ningún caso tales normativas pueden privar a los órganos
municipales representativos de las competencias que tengan atribuidas por ley. En
nuestro caso, las competencias del Alcalde, como las de la Junta de Gobierno Local,
o las del Pleno a la hora de tramitar y aprobar, con plena validez, proyectos cuyo
presupuesto supere los cinco millones de euros.
Insistimos, se trata de una decisión política que no implica ningún cambio de ninguna
legislación, ni estatal ni autonómica ni local. Tampoco se trata de quitarle
competencias a nadie. Es una decisión que se toma en un momento dado y que puede
revertirse en cualquier momento. La decisión final de que las consultas se sigan
realizando, siempre serán del alcalde o de la Junta de Gobierno Local, o del propio
Pleno.
Si un gobierno decide consultar a la ciudadanía sobre un proyecto concreto, no
significa que se este vulnerando la LBRL, en el sentido que la forma de participación
ciudadana, en este caso una consulta ciudadana de carácter vinculante no puede
suponer de ninguna manera que se esté impidiendo a los respectivos órganos
municipales el ejercicio de sus respectivas facultades ya que estos propios órganos
son los que ejerciendo sus facultades quieren preguntar a la ciudadanía sobre una
cuestión de su competencia.
Artículo 71 LBRL
De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando
ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo
acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación,
podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia
municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los
vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local.
Este artículo faculta a un gobierno municipal ha realizar consultas cuando quieran y
cuantas quieran. En este caso, lo que se pide al gobierno y a los grupos de la
oposición, es precisamente que sometan de forma normalizada a consulta ciudadana
todos estos proyectos si la ciudadanía decide en una consulta que así sea.
De hecho, si se aprobara una consulta en los términos planteados, no solo se estaría
vulnerando el art. 69.2 de la LBRL, sino que, además, se estaría vulnerando el art.
80.1 de la LILE, según el cual, “podrán someter a consulta popular aquellos asuntos
de la competencia propia municipal (…) con excepción de los relativos a ámbitos
vedados en la legislación básica de régimen local” y, como hemos visto, la LBRL
veta expresamente la posibilidad de “menoscabar las facultades de decisión que
corresponden a los órganos representativos regulados por la Ley”.
Los proyectos de especial relevancia no están vedados ni pueden considerarse
excluidos a las consultas ciudadanas, ya que el propio artículo 13. De ROCC permite
que se puedan realizar consultas sobre estos proyectos.
Artículo 13. La iniciativa institucional.
La iniciativa institucional corresponde a los grupos políticos municipales. La iniciativa
versará sobre asuntos de la competencia propia municipal y principalmente sobre
aquellos asuntos de carácter local de especial relevancia, tal y como establecen
la Ley de Bases de Régimen Local y de Entidades Locales de Euskadi Y serán
considerados de especial relevancia todos aquellos proyectos que superen los
cinco millones de euros de presupuesto.
En este apartado solo nos hemos referido al posible menoscabo de competencias de
los órganos municipales, pero cuando la pregunta se refiere a “todos los proyectos de
carácter local de especial relevancia para el municipio, es decir, que superen los cinco
millones de euros”, no está claro que se limite a los proyectos promovidos por el
Ayuntamiento, sino más bien al contrario, parece referirse a cualquier proyecto
promovido por cualquier administración, siempre y cuando tenga “carácter local”. De
ser así, el condicionamiento de las competencias por exigencia obligatoria de una
consulta popular no solo afectaría a los órganos municipales, sino que eventualmente
podría afectar a órganos del resto de administraciones, con lo que la extralimitación
del acuerdo así adoptado, a juicio de quien suscribe, resulta más notoria.
En el artículo 13 del ROCC no se determina si los proyectos son del ayuntamiento o
de otras administraciones. “asuntos de la competencia propia municipal y
principalmente sobre aquellos asuntos de carácter local de especial relevancia, tal
y como establecen la Ley de Bases de Régimen Local y de Entidades Locales de
Euskadi Y serán considerados de especial relevancia todos aquellos proyectos
que superen los cinco millones de euros de presupuesto”.
En este sentido, la propuesta solo se refiere a las decisiones del Ayuntamiento, que es
el que ha tomado una decisión política para consultar a la ciudadanía, y nunca a otras
administraciones, que no son las que han promovido la consulta propuesta.
No hay ningún tipo de extralimitación, ya que si un proyecto no está promovido por el
ayuntamiento, aunque se podría preguntar a la ciudadanía sobre él, ya que afecta al
ámbito local o municipal la decisión solo afectaría al ayuntamiento y no a otras
administraciones. Por ejemplo, imaginémonos un proyecto financiado a partes iguales
por Gobierno Vasco, Diputación y Ayuntamiento de V-G, se podría preguntar y el
ayuntamiento, según el resultado de la consulta podría decidir no participar en dicho
proyecto, sin afectar a las otras dos administraciones que podrían decidir ejecutar el
proyecto aportando ellas la totalidad de la financiación.
Afecciones al procedimiento legalmente establecido para las consultas
Populares
Ya hemos apuntado que un resultado favorable de esta consulta afectaría a las
competencias propias de los órganos municipales o incluso de otras administraciones,
en relación con los concretos proyectos que aquellos pretendieran promover. Pero si nos atenemos al carácter obligatorio de la consulta, también afectaría a la facultad que los órganos municipales tienen para promover, o no, consultas populares, así
como a la facultad de autorizarlas o no.
Como es una decisión política que se decide en función de los resultados de la
consulta, podría afectar a la facultad que los órganos municipales tienen para
promover, o no, consultas populares, así como a la facultad de autorizarlas o no por
una autorenuncia, no por una obligación y en cualquier caso, como no se pretende
modificar ninguna legislación, esta autorenuncia es reversible en cualquier momento,
ya que es voluntaria en función de un resultado de una consulta ciudadana que le ha
pedido dicha renuncia voluntaria.
No hemos de olvidar que las propuestas de consulta popular del art. 71 de la LBRL
(art. 80 LILE) deben pasar un triple filtro, como son el acuerdo por mayoría absoluta
del Pleno, la autorización del Gobierno español y el acuerdo de Alcaldía.
Suponiendo que lo que se pretende es establecer una fórmula de consulta obligatoria
y automática para los proyectos de especial relevancia, la consecuencia sería que se
omitiría el procedimiento legalmente establecido y las facultades que los citados tres
órganos tiene para pronunciarse sobre la procedencia o no de la misma, algo de todo
punto de vista ilegal. Si la consulta, tal como viene planteada prosperase, ese sería el
resultado, que tanto el Pleno, como el Gobierno central, como el Alcalde, se verían
privados de sus respectivas facultades, entre las que se encuentra, precisamente, las
de promover, autorizar o convocar consultas populares cuando lo estimen pertinente.
Evidentemente, esta propuesta no afecta a la autorización del Gobierno español, que
siempre debería autorizar las futuras consultas, incluso ésta. Solo afectaría al Pleno y
al acuerdo de Alcaldía, que como ya hemos explicado por medio de una decisión
política realizan una dejación de sus facultades en manos de la ciudadanía.
Por el contrario, si lo que se pretende es hacer obligatoria la consulta, pero
respetando el procedimiento legalmente establecido, entonces se produciría un
resultado cuando menos insólito; es decir, si la validez del proyecto adoptado por un
órgano municipal competente (en nuestro caso normalmente un acuerdo de la Junta
de Gobierno Local) se hiciera depender de que se celebrara la consulta, en la práctica
eso significaría que la competencia de la JGL se vería condicionada por un acuerdo
por mayoría absoluta del Pleno, así como por una acuerdo del Gobierno central, y por
la propia decisión del Alcalde, además de por el propio resultado de la consulta, en su
caso.
Es evidente que no se ha entendido el espíritu de la consulta. De aceptarse por parte
del Pleno y del Alcalde la consulta se realizaría, antes de la decisión de la Junta de
Gobierno Local. Se trataría de que si el Gobierno Municipal tiene un proyecto, se
autocondicione a la aprobación del mismo a la opinión de la ciudadanía, ni más ni
menos. Algo que por otra parte es lo que determina el artículo 13 del ROCC, solo que
en esta ocasión solo le da la potestad de hacerlo a los grupos políticos.
No se trata de poner en cuestión las decisiones ya tomadas, sino que a partir de
ahora, si se llegase a realizar la consulta y el resultado fuese positivo, antes de la toma
de las decisiones se consulte a las personas a las que en teoría se pretende beneficiar
con estas decisiones.
Conclusión
Conforme a lo expuesto en el presente informe, a juicio de esta Secretaría General la
iniciativa institucional de consulta popular planteada por la “Asociación Sociocultural Municipalistas Gasteiz/Munizipalistok Gasteiz Elkarte Soziokulturala” en representación de la plataforma ciudadana “Benetako Green”, NO se ajusta a lo
previsto en el artículo 71 de la LBRL, el art. 80 de la LILE y en el ROCC, en tanto
que la pregunta que se propone trata sobre asuntos excluidos de consulta según el
Reglamento, al pretender una modificación indirecta de la normativa vigente sobre
consultas populares, recogida tanto en legislación estatal básica como en legislación
autonómica, desbordando así el ámbito de ejercicio de las consultas, y vulnera lo
dispuesto en el art. 69 de la LBRL, por menoscabar las facultades de decisión que
corresponden a los órganos representativos municipales.
Dado que según al artículo 13 de ROCC, es posible preguntar a la ciudadanía sobre e
asuntos de la competencia propia municipal y principalmente sobre aquellos asuntos
de carácter local de especial relevancia, tal y como establecen la Ley de Bases
de Régimen Local y de Entidades Locales de Euskadi Y serán considerados de
especial relevancia todos aquellos proyectos que superen los cinco millones de
euros de presupuesto”, y lo que estamos solicitando aquí es consultar sobre estos
proyectos, es evidente que de ninguna manera son temas excluidos de dicho
reglamento.
Dado que como hemos comentado a lo largo de este informe, lo que en realidad se
propone es que se tome una decisión política que conlleva una autorenuncia a las
facultades de decisión de los órganos municipales. No se propone ningún cambio
legislativo ni afecta a ninguna otra administración y por lo tanto consideramos que no
afecta a lo previsto en lo previsto en el artículo 71 de la LBRL, el art. 80 de la LILE
y en el ROCC.